Argumentele USR despre legile justiției, pe masa Comisiei de la Veneția

Argumentele USR despre legile justiției, pe masa Comisiei de la Veneția

Comisia de la Veneția analizează în această perioadă în procedură de urgență cele trei legi ale justiției inițiate de ministrul Cătălin Predoiu și votate de coaliția PSD-PNL-UDMR. USR a trimis Comisiei de la Veneția un punct de vedere cu privire la cele trei legi, în care a atras atenția că Guvernul a ales mai multe soluții legislative greșite care vor duce la politizarea sistemului de justiție din România.

INTRODUCERE[1]

Adoptarea celor 3 noi legi ale justiției (Legea privind statutul judecătorilor și procurorilor (SLIP[2]), Legea privind organizarea judiciară (LOJ[3]) și Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii (LCSM[4])) a fost asumată de Guvernul României în primul rând pentru a corecta acele modificări nocive realizate în anul 2018, pentru a pune în acord legile și cu practica recentă a CCR și pentru a aduce îmbunătățiri legislației care să permită îndeplinirea tuturor obiectivelor de referință stabilite în cadrul MCV.

Prima formă a proiectelor a fost pusă în dezbatere publică în septembrie 2020. O formă a acestor proiecte a fost apoi trimisă în procedura de avizare de către MJ la sfârșitul lunii martie 2021. Această formă a primit o caracterizare favorabilă din partea CE în Raportul MCV din iunie 2021. Din pricina blocajului politic Guvernul instalat în noiembrie 2021 a reluat procedura, iar în luna iunie 2022 a făcut publice proiectele într-o variantă modificată despre ministrul justiției a afirmat că este agreată cu CE. În august 2022 Guvernul a aprobat cele 3 proiecte cu multe modificări față de varianta din iunie și le-a trimis în Parlament spre dezbatere și adoptare într-o procedură de urgență. Proiectele au fost înregistrate la Parlament în prima zi a noii sesiuni parlamentare, pe 1 septembrie. În scopul urgentării procedurii s-a constituit o comisie parlamentară specială comună, formată din deputați și senatori. Cele trei legi ale justiției au fost adoptate foarte rapid de Camera Deputaților (20 septembire, 27 septembrie și 4 octombrie), în condițiile în care legile cuprind aproximativ 550 de articole plus anexele, iar opoziția a cerut în mod justificat mai mult timp pentru dezbateri. Potrivit Regulamentului Camerei Deputaților deputații trebuiau sa aibă la dispoziție un termen de 3 zile între data depunerii raportului comisiei și data ședinței de plen în care se dezbate și adoptă raportul. Acest termen nu a fost respectat, deputații primind rapoartele cu privire la cele 3 legi doar cu 24 de ore înainte de ședința de plen. La Senat, camera decizională, lucrurile au fost și mai grave, senatorii primind rapoartele (în total 1353 de pagini de amendamente) cu doar câteva ore înainte de ședința de plen, fără a fi permisă dezbaterea amendamentelor în plenul Senatului. În mod obiectiv, aceste rapoarte nu puteau fi parcurse în câteva ore de senatorii care nu au participat la lucrările comisiei speciale. Cele trei legi au fost votate în camera decizională, Senatul României, în data de 17 octombrie 2022. Ele au fost contestate la Curtea Constituțională care le va lua în discuție în data de 09.11.2022, iar după expirarea acestui termen vor fi trimise pentru promulgare la Președintele României.

Reamintim că în acest interval de timp o chestiune importantă care era reglementată de Legea privind organizarea judiciară, și anume existența Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție (SIIJ) a fost tranșată de Parlament prin adoptarea Legii nr. 49/2022 publicată în Monitorul oficial al României nr. 244/11 martie 2022. Această lege, prin care s-a desființat în mod formal SIIJ a fost, la rândul ei, adoptată într-o procedură de urgență, fără a se aștepta publicarea avizului Comisiei de la Veneția nr. 1079/21 martie 2022. Avizul emis la scurt timp după adoptarea legii a observat gravele probleme generate de Legea nr. 49/2022, în primul rând afectarea nejustificată a competenței Direcției Naționale Anticorupție (DNA) prin preluarea de la această Direcție specializată a competenței de anchetare a magistraților și atribuirea ei unor procurori ”anume desemnați”, fără specializare în anticorupție, printr-o procedură criticabilă (în care judecătorii din CSM au un cuvânt mai greu de spus decât procurorii, chestiune care vine în contradicție cu principiul separării carierei judecătorilor față de cea a procurorilor). Accelerarea procesului legislativ nu a avut altă rațiune decât aceea de a vota și promulga legea înaintea publicării avizului Comisiei de la Veneția, în ciuda atenționărilor venite inclusiv din partea Comisiei Europene. Deși adoptarea celor trei noi legi ale justiției reprezentau o bună ocazie pentru a corecta Legea de desființare a SIIJ în acord cu avizul Comisiei de la Veneția nr. 1079/21 martie 2022, sediul materiei fiind inițial LOJ, acest lucru nu s-a întâmplat.

Mai mult decât atât, în ciuda asumării obținerii avizului Comisiei de la Veneția din programul de Guvernare pentru cele trei legi ale justiției, Guvernul nu a solicitat acest aviz, iar în momentul în care Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a sesizat Comisia de la Veneția în legătură cu cele trei legi ale justiției ministrul justiției a declarat în mod explicit și repetat că nu așteaptă acest aviz motivând că de adoptarea urgentă a legilor ar depinde ridicarea MCV și aderarea României la spațiul Schengen. În plus, autoritățile române au apreciat că nu mai este nevoie de o nouă opinie a Comisiei de la Veneția deoarece această opinie le-ar fi cunoscută din avizele exprimate în trecut. Este evident fals, pentru că avizele nu se emit în abstract, ci în funcție de proiecte de lege concrete, chiar dacă unele argumente se pot desprinde cu valoare de principiu și pot fi invocate ulterior și cu privire la alte propuneri de modificări legislative.

În realitate, motivul pentru care nu este așteptat acest aviz este simplu: cele 3 proiecte nu doar că nu corectează aspectele criticate de Comisia de la Veneția prin avizul nr. 1079/2022 referitor la legea pentru desființarea SIIJ, dar conține foarte multe reglementări problematice care vin în contradicție flagrantă cu unele recomandări din cadrul MCV, cu mai multe avize ale Comisiei de la Veneția date în alte spețe și cu unele rapoarte GRECO. Cu alte cuvinte, în loc să îmbunătățească legislația și să reprezinte o reală reformă, aceste proiecte afectează independența și eficiența sistemului judiciar.

În opinia noastră, analiza obiectivă a Comisiei de la Veneția cu privire la aceste drafturi ne oferă un reper imparțial și bine fundamentat pentru a avea o imagine mai clară asupra acestor proiecte, asupra posibilelor efecte pe care le poate genera în timp adoptarea lor în această formă. Pentru a fi fructificate concluziile Comisiei de la Veneția, evident, votul asupra celor 3 legi ar fi trebuit să se dea după apariția acestui aviz. Calendarul agreat cu Comisia Europeană în cadrul PNRR ar fi permis acest lucru deoarece termenul stabilit pentru intrarea în vigoare a celor trei noi legi este 30 iunie 2023. Pentru noi este important nu doar să adoptăm cât mai rapid legile, ci este important mai ales conținutul concret al acestor legi care ar trebui să crească independenta și eficiența justiției.

ELEMENTE PROBLEMATICE ÎN CELE TREI LEGI

Din punctul nostru de vedere analiza acestor legi ar trebui să se concentreze pe câteva aspecte sensibile, care sunt reglementate prin promovarea unor soluții legislative greșite de către Guvern.

Am împărțit aceste aspecte problematice pe mai multe categorii, astfel:

  1. Elemente care pot periclita lupta anticorupție și anchetele penale prin influențe politice
  • În ciuda recomandărilor MCV și GRECO numirile procurorilor de rang înalt vor continua să fie eminamente politice. GRECO, prin Recomandarea XIII din Runda a patra de evaluare adoptat la cea de-a 87-a Reuniune plenară/22-25 martie 2021 a reiterat recomandarea ca procedura pentru numirea și revocarea din funcțiile cele mai înalte din parchet, cu excepția Procurorului General, să includă un proces care să fie atât transparent cât și bazat pe criterii obiective, iar Consiliului Superior al Magistraturii să i se acorde un rol mai important în această procedură. Analizând varianta din martie 2021 a proiectelor, care prevedea avizul conform al secției pentru procurori al CSM la numirea procurorilor de rang înalt, Comisia Europeană a menționat că ”procesul legislativ în curs de modificare a legilor justiției include dispoziții care vizează punerea în aplicare a recomandărilor cărora nu li s-a dat curs privind numirile în cadrul organelor de urmărire penale”. Din păcate, varianta finală a proiectelor nu a mai inclus obligativitatea avizului negativ al secției pentru procurori a CSM, ignorându-se aceste recomandări. Comisia de la Veneția, prin Opinia nr. 950/iunie 2019 concluziona: ”the scheme of appointment and dismissal of the top prosecutors remains essentially the same, with the Minister of Justice playing a decisive role in this process, without counterbalancing powers of the President of Romania or the SCM. It is recommended to develop an appointment scheme which would give the Prosecutors’ Section of the SCM a key and pro-active role in the process of the appointment of candidates to any top position in the prosecution system”. Guvernul susține că a crescut rolul secției pentru procurori în această procedură prin aceea că din comisia de selecție condusă de ministrul justiției ar face parte și 2 procurori din secția pentru procurori a CSM (art. 146 alin. (2) din LSJP), și că un aviz negativ ar genera repetarea interviului cu candidatul care a primit avizul negativ (art. 148 alin. (2) din LSJP, prevedere introdusă la Senat), dar acesta este un fals argument pentru că această comisie are doar un rol consultativ pentru ministrul justiției (art. 146 alin. (3) din LSJP), iar ministrul, în urma repetării interviului, poate în continuare trece peste avizul negativ, trimițând propunerea către Președintele României. Această adăugire nu face decât să lungească procedura, fără a impune factorului politic să țină cont în mod efectiv de avizul secției pentru procurori a CSM. Așa cum au fost ignorate până în prezent avizele secției pentru procurori, tot astfel vor putea fi ignorate și opiniile celor 2 procurori din comisia de selecție. Nici o eventuală obligație a ministrului justiției de a motiva ignorarea avizelor negative ale secției pentru procurori nu ar crește în mod real rolul secției pentru procurori în această procedură. Problema acestei proceduri este cu atât mai gravă cu cât în categoria procurorilor de rang înalt numiți prin această procedură eminamente politică nu intră doar procurorul general al Parchetului de pe lângă ÎCCJ, procurorii șefi DNA și DIICOT, ci și adjuncții lor și toți șefii de secții de la PICCJ, DNA și DIICOT care au funcție operativă, nu doar de conducere. Amendamentul de eliminare din această procedură a șefilor de secții din PICCJ, DNA și DIICOT a fost respins. În lege avizul dat de Secția pentru procurori a CSM rămâne consultativ și va putea fi în continuare ignorat. Nu se restrânge nici lista funcțiilor înalte din parchete numite politic.
  • În continuare DNA nu va mai putea ancheta faptele de corupție ale magistraților pentru că aceste proiecte nu corectează legislația în acord cu avizul Comisiei de la Veneția nr. 1079/2022. În mod firesc, reglementarea referitoare la procurorii competenți să ancheteze magistrați ar trebui să se regăsească în Legea privind organizarea judiciară (LOJ) care să redea competența DNA de a ancheta magistrați pentru fapte de corupție. Găsim criticabilă menținerea soluției cuprinse în Legea nr. 49/2022.
  • Proiectul de lege privind organizarea judiciară (LOJ) prevedea ca,odată cu intrarea în vigoare a noilor legi, poliția judiciară să rămână fără reglementare specifică, ceea ce ar fi afectat anchetele sub coordonarea și supravegherea procurorilor de la parchetele de pe lângă ICCJ, curțile de apel, tribunale și judecătorii. Art. 70 alin. (5) din proiectul de lege privind organizarea judiciară prevede că (5) The organisation and operation of the judicial police shall be established by special law. Prevederile art. 661 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu fuseseră preluate în noua lege, creându-se posibilitatea ca, odată cu adoptarea noii legi, să se genereze un vid legislativ. Aceasta ar fi însemnat că, până la adoptarea unei noi legi speciale, activitatea PICCJ și a parchetelor de pe lângă curțile de apel, instanțe și judecătorii ar fi fost grav afectată prin  lipsa unui cadru legal care să permită activitatea polițiștilor de poliție judiciară. Miza detașării polițiștilor de poliție judiciară de la Ministerul Afacerilor Interne la parchete este eliminarea dublei lor subordonări: pe linie administrativă față de MAI, pe linie operativă față de procuror. Pentru eficiența anchetelor penale și pentru eliminarea posibilității intervenției șefilor din MAI în dosarele penale modelul care funcționează deja foarte bine la DNA și DIICOT, unde lucrează polițiști judiciari detașați, ar trebui păstrat și generalizat și în cazul celorlalte parchete. Menționăm că pentru DNA și DIICOT există reglementări speciale referitoare la poliția judiciară care nu au fost afectate de acest proiect de lege.

Prin amendamentele votate în Camera Deputaților și menținute în Senat problema nu a fost eliminată complet. Deși au fost introduse câteva dispoziții tranzitorii care rezolvă pentru scurt timp problema vidului legislativ pe care l-ar fi generat abrogarea normelor referitoare la poliția judiciară (art. 156, 157 și art. 161 alin. (5) din LOJ), situația este în continuare îngrijorătoare deoarece regulile referitoare la măsurile de cooperare pentru desemnarea ofițerilor și agenților de poliție judiciară în vederea desfășurării activităților prevăzute de art. 142 alin. (1) din Codul de procedură penală ar urma să fie reglementate prin ordin comun al procurorului general al PICCJ și al ministrului afacerilor interne, adică prin act administrativ normativ cu putere inferioară legii, în loc să fie reglementat prin lege. Un aspect atât de important al activității judiciare nu ar trebui adoptat prin act administrativ normativ inferior, ci prin lege adoptată de către parlament, în condiții de transparență decizională, cu dezbateri parlamentare urmate de o suficientă popularizare a normei juridice. Reglementarea chestiunilor care țin de modul de efectuare a anchetelor penale este de interes public, vizează indirect inclusiv drepturile și libertățile persoanelor. Ea nu poate fi făcută prin act normativ cu putere inferioară legii nici măcar pentru o perioadă limitată de timp (nu știm când va fi adoptată legea specială care va reglementa în viitor activitatea poliției judiciare).

  • Procurorul general al PICCJ și procurorii șefi ai DNA și DIICOT vor putea infirma măsurile și soluțiile tuturor procurorilor din subordine, nu doar a celor aflați în imediată subordonare (art. 68 alin. (3) și (4) din LOJ).  Se încalcă principiul enunțat în avizul Comisiei de la Veneția emis în 1996 referitor la proiectul de Constituție a Ucrainei potrivit cu care “The Law on the organisation and procedure of the Office of Procurator should define the procuracy as a system of relatively independent authorities preferably organised in correspondence to the court system. It would be for the higher authority to control the level immediately below. However, the highest authority should not directly control the lowest one. In this way, the system of prosecution would be protected against direct political intervention or influence.” (CDL-INF(1996)006, Opinion on the Draft Constitution of Ukraine, Section VII, p.14). Infirmarea de către procurorul general și procurorii șefi DNA și DIICOT a soluțiilor și măsurilor tuturor procurorilor din subordine creează un risc major de afectare a dosarelor penale, în contextul în care cei trei sunt numiți eminamente politic. Introducerea în proiect a acestor prevederi sugerează intenția creării unor mecanisme de control politic asupra dosarelor penale, având în vedere că, potrivit noii legi, procurorul general al PICCJ și procurorii șefi DNA și DIICOT sunt numiți politic și pot avea, la un moment dat, tentația de a face pe plac celor care i-au numit pentru a-i păstra în funcție, sau pentru a le reînnoi mandatul.

Remediile din prezent (infirmarea de către procurorul imediat ierarhic superior și accesul la instanță) sunt suficiente și elimină posibilitatea ca un singur om, numit politic, să intervină în dosarele instrumentate de toți procurorii. Dacă un procuror ierarhic inferior greșește există remedii, daca însă procurorul aflat în vârful ierarhiei derapează sub influență politică nu mai există remedii eficiente și poate fi afectată activitatea întregului Minister Public.

Câtă vreme toți procurorii vor ști că soluțiile lor vor atârna de voința procurorului ierarhic superior aflat în cea mai înaltă funcție de conducere, efectul acestei prevederi va fi acela că, în cea mai mare parte, procurorii își vor dirija activitatea ținând în permanență cont de opțiunile procurorului general al PICCJ (sau procurorului șef DNA/DIICOT), fiind afectată astfel garanția constituțională a imparțialității procurorilor și independența lor operațională.

  • Procurorul general al PICCJ decide cu privire la delegările și detașările procurorilor (art. 177 alin. (1) și art. 182 alin. (3) din  LSJP). Aceste pârghii foarte puternice și puse în mâna unei persoane numite politic, cum este Procurorul General, pot reprezenta instrumente de presiune și intimidare a procurorilor. Menționăm că în ședința din 6 octombrie a Comisiei Speciale s-a eliminat articolul referitor la calitatea de titular al acțiunii disciplinare a procurorului general al PICCJ și a președintelui ICCJ. Legat de delegări și detașări menționăm că acestea sunt dispuse în prezent de către conducerile parchetelor și de către Secția pentru procurori a CSM (art. 57 și 58 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor), într-o procedură similară cu cea pentru judecători. În LSJP procedura devine una asimetrică față de procedura aplicabilă judecătorilor, fără a exista o justificare rezonabilă.
  • Condițiile de vechime stabilite pentru selecția pentru DNA și DIICOT (10 ani potrivit art. 94 alin. (2), respectiv art. 86 alin. (2) din LOJ) precum și cele necesare pentru promovarea procurorilor la parchetele superioare (art. 128 din LSJP) sunt de natură să adâncească deficitul de personal deja existent și să influențeze în mod negativ anchetele penale. Adoptarea noilor legi era un prilej bun pentru reașezarea acestor condiții într-un mod coerent și realist. Raportul privind statul de drept din 13 iulie 2022 relevă aceste probleme grave din sistem, iar conducătorii unităților de parchete au tras semnale de alarmă în mod repetat cu privire la aceste chestiuni. Din păcate, vocea lor nu a fost auzită și de către inițiatorul acestor proiecte. Condițiile aceste de vechime răspund doar unor exigențe de ordin pur teoretic, nu au nicio legătură cu realitățile exprimate de către reprezentanții parchetelor. Prevederea tranzitorie de la art. 165 alin. (2) din LOJ potrivit căreia până la 1 ianuarie 2026 la calculul vechimii procurorilor se ia în calcul durata stagiului la Institutul Național al Magistraturii nu rezolvă decât în mică parte problema restrângerii bazei de selecție pentru DNA și DIICOT ca urmare a majorării condițiilor de vechime.  Măsura este una temporară, care nu aduce baza de selecție la nivelul anului 2018 (până în 2018 puteau fi selectați procurori cu 6 ani vechime; după modificările din 2018 această vechime a crescut la 10 ani efectivi, pentru ca prin acest proiect să scadă la 8 ani efectivi, până în 2026 când se va reveni la 10  ani efectivi). Sunt de remarcat criticile DNA și DIICOT referitoare la aceste reglementări, exprimate chiar și în condițiile acestor dispoziții tranzitorii.
  • Dobândirea calității de judecător sau procuror militar este condiționată de un aviz conform din partea Ministerului Apărării Naționale (art. 188 alin. (4) din LSJP). Constituția României (art. 125 – Statutul judecătorilor și art. 132 – Statutul procurorilor) nu permite o astfel de imixtiune. În felul acesta statutul magistraților militari este grav afectat, existând astfel posibilitatea de a se influența politic selecția judecătorilor și procurorilor în cadrul parchetelor și instanțelor militare, ceea ce poate conduce la influențarea cursului anchetelor penale sau chiar al judecății. Ministrul apărării naționale nu trebuie să aibă vreo atribuție în ceea ce privește activitatea funcţională a instanțelor şi parchetelor militare sau recrutarea judecătorilor și procurorilor militari.
  1.  Selecția și promovarea magistraților nu se va face pe criterii obiective, meritocratice
  • Pentru promovarea la ÎCCJ nu este necesară și o proba scrisă de verificare a cunoștințelor juridice (art. 114 din LSJP), fiind păstrate doar evaluarea hotărârilor judecătorești (cu eliminarea totală din procedura de promovare a Institutului Național al Magistraturii din procedură – art. 109 alin. (1) și art. 112 alin. (2) din LSJP, raportat la art. 52 și 521 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor) și un interviu susținut în fața Secției pentru judecători a CSM, care nu poate fi însă contestat. Această modalitate de selecție este una pur subiectivă, în dezacord total cu importanța și rolul exercitat de judecătorii de la cea mai înaltă instanță din țară. Selecția este influențată puternic de către președintele ÎCCJ și este rodul voinței discreționare a unei majorități din Secția pentru judecători a CSM. Președintele ÎCCJ desemnează 2 dintre cei 3 membri ai comisiei de concurs (art. 115 alin. (1) din LSJP). Selecția pentru această instanță trebuie să fie printre cele mai riguroase. Față de evaluarea hotărârilor judecătorești drept criteriu principal de selecție pentru promovarea judecătorilor Comisia de la Veneția și-a exprimat deja rezervele prin (CDL-AD (2011)012, Aviz comun al Comisiei de la Veneția și OSCE/Biroul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului referitor la legea constituțională privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor din Kazahstan, par.55). Legislația noastră anterioară, modificată în mod regretabil în anul 2018, prevedea și o probă scrisă riguroasă, procedura fiind apreciată în rapoartele MCV ulterioare anului 2011. Cu privire la acest aspect Raportul MCV din 2021 prevede pe bună dreptate că punerea în aplicare a modificărilor din 2018 au confirmat în scurt timp motivele de îngrijorare, iar în ultimii ani au intervenit noi elemente problematice printre care sunt enumerate și numirile de la Înalta Curte de Casație și Justiție. După modificările legislative nocive din 2018, în Raportul ad hoc privind România adoptat de GRECO la cea de-a 79-a Reuniune Plenară (Strasbourg, 19-23 martie 2018) s-au exprimat critici față de abandonarea criteriilor obiective pentru promovarea magistraților.
  • Eliminarea evaluărilor profesionale periodice a judecătorilor ICCJ (art. 88 alin. (2) din LSJP) este de neînțeles pentru că tocmai la această instanță evaluarea trebuie să fie cea mai riguroasă și să asigure cea mai înaltă calitate profesională a judecătorilor. În raport cu celelalte instanțe prevederea este și discriminatorie.
  • Promovarea efectivă la curțile de apel și tribunale se face printr-o evaluare subiectivă a activității din ultimii trei ani, fără concurs constând în probă scrisă de verificare a cunoștințelor (art. 139 alin. (1) din LSJP). Lucrurile sunt cu atât mai grave cu cât prin art. 284 alin. (5) din LSJP se prevede că până la sfârșitul anului 2025 se va folosi doar procedura promovării efective, nu și cea pe loc pentru care se menține proba concursului constând în proba scrisă. Dincolo de caracterul arbitrar al acestor proceduri, un alt element negativ este implicarea președinților curților de apel în această procedură, cu un rol exagerat de mare – sunt președinții comisiilor de promovare la tribunale și curți de apel, iar ceilalți membri pot fi desemnați tot prin influența sa pe care o vor avea asupra colegiilor de conducere (art. 132 alin. (6) LSJP). Președintele curții de apel face parte și din comisia de evaluare profesională periodică a tuturor judecătorilor curții de apel (art. 89 alin. (1) lit. b din LSJP), cumulând astfel o putere de decizie mare, atât în privința modului de evaluare a judecătorilor din cadrul curții de apel, cât și în privința promovării judecătorilor la curtea de apel. Comisia de la Veneția a stabilit însă că ”[…] o dispoziție pare problematică, întrucât definește președintele Curții ca o figură centrală în procesul de evaluare a judecătorilor. Acest lucru poate duce nu numai la un conflict de interese, dar, de asemenea, limitează independența individuală a judecătorilor.” (CDL-AD(2013)015 – Aviz cu privire la proiectul de lege referitor la instanțele din Bosnia și Herțegovina, paragraful 66)
  • Vicepreședinții instanțelor (și adjuncții șefilor de parchete) nu mai sunt selectați prin concurs (art. 150 alin. (1) din LSJP raportat la art. 48 alin. (1) și art. 49 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor). Ei sunt numiți la propunerea președinților instanțelor de către Secția pentru judecători a CSM (art. 167 din  LSJP). Acest lucru va conduce scăderea calității profesionale ale ocupanților acestor funcții în detrimentul atitudinilor clientelare față de șefii lor și la creșterea influenței președinților de instanțe și șefilor de parchete. La asta se adaugă și schimbarea componenței colegiilor de conducere cu introducerea vicepreședinților și adjuncților, în detrimentul membrilor aleși. Aceste modificări sunt mai departe de ideea de reformă și mai aproape de ideea recreării a unui sistem de promovare arbitrar și clientelar.
  1. Concentrarea puterii în mâna câtorva actori din justiție
  • Secția pentru judecători din CSM dobândește foarte multe atribute noi. Este de analizat în tot cuprinsul celor trei legi cum crește puterea Secției pentru judecători a CSM.
  • Procurorul General dobândește mai multă putere asupra procurorilor și anchetelor. Asupra acestui aspect ne-am referit pe larg la punctul I. Infirmă toate soluțiile și măsurile tuturor procurorilor din subordine, nu doar a celor direct subordonați, desemnează procurorii care să ancheteze magistrați (art. 3 alin. (3) din Legea nr. 49/2022), adoptă împreună cu ministrul afacerilor interne ordinul comun care reglementează activitatea poliției judiciare, până la adoptarea unei legi speciale (art. 157 din LOJ), dispune cu privire la delegarea și detașarea procurorilor.
  • De asemenea crește nejustificat puterea președintelui instanței supreme: Numește 2 din 3 membri ai comisiei de evaluare a actelor candidaților în procedura de promovare la ÎCCJ ( art. 115 alin. (1) lit. a) din LSJP; în colegiul de conducere al ÎCCJ are vot decisiv (art. 54 alin. (5) din LOJ); gestionează bugetul de personal al instanțelor judecătorești (art. 142 alin. (2) din LOJ); emite actele administrative privind salarizarea judecătorilor (art. 142 alin. (5) din LOJ); dobândește un rol foarte important în privința carierei magistraților asistenți (art. 235 alin. (3), art. 239 alin. (1), art. 263, art. 264, din LSJP).
  • Este întărită influența și puterea președinților de instanțe, în special a curților de apel, în defavoare colegiilor de conducere. Asupra acestui aspect ne-am referit pe larg la punctul II. Mai este de adăugat că modificarea componenței colegiilor de conducere de la instanțe și parchete se face cu înlocuirea membrilor aleși de adunările generale cu unii care dețin anumite funcții (de exemplu vicepreședinți, președinți de secții/adjuncți) (art. 54 alin. (2) și art. 107 din LOJ). Accesul democratic și extins al judecătorilor și procurorilor la procesul de luare a deciziilor în cadrul instituțiilor în care își desfășoară activitatea este afectat sever. Decizia va fi exercitată de facto de către președinți care vor avea în colegiul de conducerea susținerea celor pe care i-a promovat. Colegiile devin doar organisme de suport al președinților și conducătorilor de parchete. Problema este aceeași și în privința colegiului de conducere al ÎCCJ (art. 30 alin. (3) din LOJ).
  • Este slăbit rolul INM și mai ales al Consiliului științific al INM în favoare secției pentru judecători a CSM sau a CSM. Spre exemplu, INM este eliminat complet din procedura de promovarea a judecătorilor la ICCJ. De asemenea, unele concursuri nu se mai organizează de CSM prin INM, adică de către INM, ci se vor organiza direct de către CSM, care va putea solicita sprijinul INM doar dacă va dori (concursul de admitere în magistratură a persoanelor cu vechime în profesii juridice  (art. 64 alin. (1) LOJ), de capacitate (art. 47 alin. (1) LOJ), de promovare la instanțele și parchetele superioare (art. 127 alin. (3) LOJ), de selecție pentru președinții de instanța și șefii de parchete (art. 150 alin. (1) din LOJ) De asemenea, componența unor comisii de concurs nu mai este desemnată de către consiliul științific al INM, ci de către CSM (art. 7, art. 34, art. 49, art. 66, art. 105 alin. (5), art. 112 și art. 130 din LOJ).  Consiliul științific al INM, care deține în prezent rol de conducere, este înlocuit cu persoana directorului INM care va exercita singură funcția de conducere. Directorul INM este numit și revocat de CSM (art. 115 alin. (1) din LOJ) fără a mai fi necesară propunerea Consiliului științific (art. 37 alin. (1) lit. d) din LCSM raportat la prevederile actuale ale art. 36 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 317/2004). Așadar CSM își întărește puterea asupra INM, în condițiile în care activitatea INM și conducerea asigurată de Colegiul științific au avut un rol pozitiv în selecția obiectivă și corectă a magistraților în ultimii ani, departe de orice jocuri de putere care, la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, sunt frecvente. Colegiul științific format din magistrați cu înaltă pregătire, dar și din profesori universitari de la cele mai reputate facultăți de drept din țară, precum și din reprezentanți ai personalului de instruire de la INM devine un organism cu rol decorativ, ceea ce reprezintă un evident regres. Toate aceste reglementări care scad foarte mult rolul INM sunt adoptate în condițiile în care prin PNRR România și-a asumat ca prin noile legi ale justiției să consolideze rolul Institutului Național al Magistraturii în organizarea și desfășurarea examenelor și a concursurilor.
  1. CSM nu se reformează
  • Este întărită secția pentru judecători a CSM care acționează ca o castă, în defavoarea rolului plenului CSM
  • Practic plenul CSM este golit de atribuții, acestea fiind preluate de către cele 2 secții. Putem spune fără a greși că în prezent nu mai avem de facto CSM, ci două CSM-uri, unul pentru judecători și unul pentru procurori. Tendința de rupere a unor atribuții de la plen în favoarea celor două secții nu este nouă. Ea s-a manifestat încă din anul 2005, la doar un an de la adoptarea Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. De atunci atribuțiile plenului s-au redus permanent, cele mai mari modificări survenind în 2018. Prin proiectele de lege analizate se desăvârșește această lucrare de transformare a CSM ca organ unic în două organe separate, dar mai ușor de influențat și controlat politic. Pe secții sunt alte numere pentru cvorum, iar reprezentanții societății civile din CSM nu pot participa. În ce ne privește, apreciem că sensul în care trebuie făcută reforma CSM era acela de a reda plenului plenitudinea de competență, și unicitatea organică. Astfel CSM-ul ar putea fi mai greu de manevrat și de influențat, iar jocurile de putere ar putea fi mai dificil de făcut.
  • În loc să se deschidă către exterior, CSM-ul riscă să se transforme într-un bastion lipsit de transparență. Un amendament a eliminat obligativitatea întocmirii și postării pe site a proceselor verbale care să conțină sinteza discuțiilor din ședințele CSM. (art. 29 alin. (11) lit. a) din LCSM).
  • Inițial, prin LCSM se eliminase posibilitatea de revocare a membrilor aleși ai CSM pentru îndeplinirea necorespunzătoare a atribuțiilor legale. În ședința din 6 octombrie a Comisiei Speciale s-a revenit asupra acestei chestiuni introducându-se posibilitatea revocării membrilor CSM pentru neîndeplinirea atribuțiilor legale sau regulamentare. Nu este vorba despre revocarea pentru nerespectarea mandatului (adică a proiectului de candidatură la CSM), mandatul nefiind unul imperativ, ci doar despre nerespectarea legii sau a regulamentelor(art. 59 din LCSM raportat la art. 55 alin. (1) lit. c din Legea nr. 317/2004 privind CSM). Din păcate, procedura de revocare este una extrem de anevoioasă care va face instituția revocării inaplicabilă.
  • Actuala formă de alegere a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, menținută și în LCSM, nu este justificată în condițiile în care fiecare membru ar trebui să reprezinte întreg sistemul judiciar, iar nu doar pe judecătorii sau procurorii de la nivelul instanței/parchetului corespunzător gradului deținut. A fost refuzată ideea introducerii unui vot universal pentru judecători și procurori. (art. 8 – art. 18 din din Proiectul de lege privind CSM)
  • Răspunderea disciplinară va continua să fie folosită ca element de presiune asupra magistraților
  • Alături de SIIJ, Inspecția Judiciară a fost folosită ca instrument de presiune asupra magistraților incomozi (care au criticat public anumite propuneri legislative sau au dat unele soluții care au deranjat persoane foarte influente). Inspecția Judiciară care, până de curând, a fost condusă de o persoană căreia i s-a prelungit mandatul prin decizie politică, prin Ordonanță de urgență, continuă să fabrice dosare magistraților incomozi. De aceea o reformă radicală în acest domeniu era de dorit, în conformitate și cu Hotărârea CJUE din 18 mai 2021. Ea nu s-a realizat decât în foarte mică măsură. Considerentele deciziei CJUE și analiza Comisiei Europene din cadrul ultimului Raport MCV care evidențiază lipsa de răspundere a Inspecție Judiciare impun adoptarea unor soluții legislative care să reseteze această instituție, având în vedere că numirile făcute de persoanele recrutate în perioada în care mandatul Inspectorului Șef a fost prelungit prin ordonanță de urgență și toate actele efectuate în baza regulamentelor adoptate în acea perioadă sunt anulabile. Ca atare, soluția desființării inspecției judiciare și a înființării a două inspecții separate, cu conducere separată, una pentru judecători și una pentru procurori ar fi de natură să răspundă celor stabilite în Hotărârea CJUE, în linie cu analiza din cadrul Raportului MCV/2021.
  • Dreptul inspectorului șef de a modifica soluția inspectorului judiciar reprezintă o putere discreționară care pune întreaga activitate a inspecției judiciare la dispoziția unei singure persoane (art. 48 alin. (2) din LCSM). Pentru cazul în care soluția inspectorului judiciar de clasare este modificată de inspectorul șef prin exercitarea acțiunii disciplinare nu există alt remediu decât soluția pe fond a secției din CSM care, la rândul ei poate fi atacată în instanță și de către Inspecția Judiciară. Acest mecanism poate reprezenta un instrument de presiune împotriva magistraților care pot fi supuși unor în proceduri disciplinare îndelungate, chiar și atunci când, inițial, inspectorul judiciar a apreciat că nu existe motive pentru angajarea răspunderii disciplinare.
  • Posibilitatea de contestare în instanță a soluției de respingere a acțiunii disciplinare de către Inspecția Judiciară este criticabilă (art. 53 alin. (3) LCSM). Această posibilitate a fost criticată de Comisia de la Veneția: „[…] Odată ce comisia de disciplină a Consiliului Judiciar Suprem a decis în favoarea judecătorului, această decizie ar trebui să fie definitivă. […]” (CDLAD(2002)015, Avizul privind proiectul de lege privind modificările la Legea sistemului judiciar din Bulgaria). „Articolul 40 prevede că deciziile Consiliului Superior al Magistraturii pot fi atacate la Curtea Supremă de Justiție «de persoanele care au depus plângeri, de inspecția judiciară sau de judecătorul în cauză». Nu este clar de ce inspecția judiciară ar trebui să poată face apel. Apelul ar trebui permis părților interesate – reclamantului și judecătorului în cauză.” (CDL-AD(2014)006, Avizul comun al Comisiei de la Veneția, al Direcției pentru Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcției Generale Drepturile Omului și Statul de Drept a Consiliului Europei și al Oficiului pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (OSCE/ODIHR) privind 25 proiectul de lege privind răspunderea disciplinară a judecătorilor din Republica Moldova).
  • Alte aspecte
  • lipsa unor garanții suplimentare pentru asigurarea repartizării aleatorii a dosarelor este problematică. Din păcate, la Camera Deputaților obligativitatea efectuării unui audit extern cu privire la repartizarea aleatorie a dosarelor a fost limitată doar la aspectele de ordin tehnic, nu și la celelalte aspecte, de natură umană, care pot manipula și eluda instrumentele tehnice. (art. 58 alin. (4) din LOJ)
  • Stabilirea perioadei de școlarizare la INM 3 ani este excesivă și nu are la bază niciun studiu de impact (art. 25 alin. (3) din LSJP). Mărirea perioadei de școlarizare va conduce la accentuarea deficitului de personal și la un dezechilibru pe termen mediu pentru instanțele și parchetele de grad superior prin corelare cu vechimea necesară pentru promovare.
  • LOJ stabileşte în materia completurilor de judecată de la Înalta Curte şi al celorlalte instanţe faptul că schimbarea componenţei acestora se face în mod excepţional, în baza unor criterii obiective ce se vor reglementa în Regulamentul de organizare al ÎCCJ, respectiv al instanţelor (art. 34 alin. (3), art. 57 LOJ). Însă, aceste criterii trebuie indicate în lege, iar nu în actul normativ inferior care nu poate crea reguli/norme, ci doar să le aplice pe cele prevăzute de legea organică. Astfel, o chestiune esențială de care depinde independența justiției lăsată la nivel inferior de reglementare, de Regulament de organizare internă, nu de lege. Un aspect atât de important al activității judiciare nu ar trebui adoptat prin act administrativ normativ inferior, ci prin lege adoptată de către parlament, în condiții de transparență decizională, cu dezbateri parlamentare urmate de o suficientă popularizare a normei juridice. Reglementarea acestor chestiuni este de interes public, vizând indirect inclusiv drepturile și libertățile persoanelor. De altfel, în cazul completurilor de 5 judecători, aceeaşi lege stipulează care sunt criteriile obiective (situaţiile) în care se poate dispune înlocuirea membrilor, respectiv incompatibilitate sau absenţă (art. 36 alin. (4) LOJ).

Aceste criterii trebuie prevăzute şi în cazul celorlalte completuri de la nivelul Înaltei Curţi, dar şi al celorlalte instanţe din sistem, soluţia trebuind să fie unitară.

[1] Documentul a fost redactat avându-se în vedere forma de la data de 07 octombrie 2022 a celor trei proiecte de lege.

[2] http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=20227&tot=1

[3] http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=20228&tot=1

[4] http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=20229&tot=1